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第三章 国家建构（第3页）

“国家”概念的螺旋形命运

1968年，学者亨廷顿一本著作的诞生可谓石破天惊，这本书叫《变化社会中的政治秩序》。它的中心思想是什么呢？其实它开篇第一句话就点明了，它说：“国家之间最重要的政治差异不是政府的形式，而是政府的深度。民主和专制的差异，小于体现着组织性、有效性的国家和缺乏这些特质的国家之间的差异。共产主义国家和西方自由国家都属于有效的而不是软弱的政治系统。”

为什么说这个观点石破天惊？因为它居然将苏联和美国视为同一类国家。我们知道，冷战期间，美苏势不两立，人们通常也认为这两个国家南辕北辙。但是，亨廷顿说，如果我们以国家的统治能力而不是政府的统治形式作为区分标准，那么美苏属于同一类国家，姑且称之为“强国家”，而它们共同的对立面，则是当时陷入各种动荡、政变和革命的发展中国家，也就是“弱国家”。

事实上，亨廷顿引领了一种趋势。在他之后，一批学者开始在研究中强调国家视角。表现之一，就是一批研究所谓“东亚奇迹”的学者，提出了“发展型国家”理论。根据这个理论，东亚国家之所以能在所有发展中国家中率先摆脱贫困，是因为它们拥有强大而积极的官僚体系。在这些国家，政府这只“看得见的手”，制定了一定的产业政策，协调组织金融、土地、税收、技术、劳动力等资源，冲向国际市场，实现特定产业的腾飞，并以此撬动整个经济的发展。当然，这只是“国家视角”崛起的一个例子。除此之外，还有一些研究非洲的学者、研究革命的学者、研究欧洲史的学者，都纷纷开始强调“国家”的重要性。1985年出版的一本文集，可以说是这个趋势的标志，这本书的名字就叫“重新带回国家”。

然而，“国家”刚被带进镁光灯下不久，又很快走出舞台中心了。为什么？因为苏东剧变发生了。苏联的垮台极大地改变了比较政治学的研究视野——人们不禁发问：不是说苏联很强大吗？不是说苏联和美国本质上是同一类国家吗？怎么它说倒就倒了呢？说到底，美国和苏联不是同一类国家。说到底，统治的形式很重要。于是，20世纪90年代到21世纪最初几年，国家视角走向了沉寂。

取而代之的是什么？是“制度主义”。我是20世纪90年代上大学的，我记得那会儿人人都在读诺斯、读科斯、读奥尔森、读哈耶克、读弗里德曼……而这些书大体而言都是在论证，制度选择——经济制度以及背后的政治制度——才是决定一个国家发展潜力的主要力量，至于国家，则是那个应该被“关进笼子”里的“老虎”。

可是，三十年河东，三十年河西。经过短暂的沉寂，最近十多年，国家视角又一次复活了，“国家”这个概念出门转了一圈，又回来了。

为什么？很简单，国际政治形势又变化了。如果说20世纪90年代和21世纪初，国际政治最大的变化是苏联的垮台，而这个变化塑造了新的政治学焦点，2008年左右之后，国际政治最大的变化就是中国的崛起，以及第三波民主化浪潮在很多地方的受挫。于是，人们又开始发问：如果制度主义是对的，那么，为什么没有采取西式制度的中国能够冉冉升起？而很多采用了西方制度的国家则深陷泥沼？制度或许很重要，但是肯定存在重要的甚至更重要的“剩余变量”。这个“剩余变量”是什么？于是，人们又回到了“国家”。

最能代表这种研究转向的，莫过于亨廷顿的学生福山。我们之前提到过《历史的终结与最后的人》这本书，因为这本书，福山一度被视为西式自由民主的旗手。但是，他2010年后出版的《政治秩序的起源》这本书，则像是另一个人写的。尽管他观点的变化本身可能被很多人高估了，但是他研究重心的变化则确定无疑。在2015年的一篇名为“民主为何表现如此糟糕”的文章中，福山写道：“为什么世界范围内民主的表现会如此令人失望？在我看来，一个重要的核心因素是……在许多新兴和现存的民主国家，国家能力没有跟上人们对于民主的需求。没有成功地建立现代的、良治的国家，是近来民主转型的阿基里斯之踵。”看上去，福山在绕了一大圈之后，重新回到了他的导师亨廷顿的旗下。

所以，大家可以看出来，并不存在纯粹的政治学问题——政治学研究什么，这本身就是一个政治学问题。每一次政治趋势的巨大变化，都会带来政治学研究框架的巨大变化。当然，也正是因为政治趋势总在变化，我们不能轻易判处任何研究视角的“死刑”，因为如果昨天过时的今天可能回归，那么今天过时的明天也可能回归。这种“风水轮流转”的景象与其说证明了学术研究的轻浮，不如说显示了它的弹性——政治生活本身是复杂的和多变的，所以政治学研究也理应如此。

国家能力何以至关重要？

既然国家重新被带回，它如何帮助我们理解当下的世界？国家能力很重要，它重要在哪儿？对此，学者们进行了大量的阐释，主要的研究集中在三个方面。

首先，当然是“国家”对于秩序建构的重要性。我们上次讲过，国家的本质是暴力从分散走向垄断。因此，一个强国家一定是实现了暴力高度垄断的国家，也就意味着分散暴力的减少。历史地看，这是一个巨大的进步。学者曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）曾经有一个说法来形容这个变化，叫作“流寇变坐寇”，roving bandits变stationary bandits。什么意思呢？简单来说，以前可能有10伙、20伙匪徒轮流来打劫你，现在只剩下一伙了。一伙匪徒虽然也很危险，但是如果这一伙匪徒明确了自己对这块领地的所有权，他们就有部分的动力去保护这块领土、发展这块领地，毕竟，你把鸡都给杀了，就再也捡不到鸡蛋了。但是，当匪徒多达10伙、20伙的时候，没有任何匪徒会有动力去发展这块领地，因为我养鸡可能是你去捡鸡蛋，我种地可能是你去收割，我养猪可能是你去吃肉，那我为什么要保护好这块领地？所以，主权国家体系的建构，可以说是一个领地的“产权明晰化”过程，而产权的明晰有助于秩序与效率的提高。

从历史上来看，暴力的集中化往往也意味着暴力的大规模减少。我们前面讲到过“和平的爆发”，讲到过去几百年，尤其是冷战结束以后，战争死亡人数占人口比例的急剧下降。但是，历史上，暴力下降最显著的阶段，出现于更早的“国家革命”发生之际，即，人类从部落制、封建制、帝国制走向主权国家这一组织形式之际。这一点，大家可以看看下页这张图（图3-1）。

图3-1　“非国家社会”与“国家社会”暴力冲突死亡人数比例（每10万人暴力死亡人数）

（图片来源：Our World in Data网站）

这张图的上方，是“非国家社会”的暴力冲突死亡人数比例，下方是“国家社会”的比例。大家可以看出，这个对比非常醒目，几乎是断崖式的。以前我们想象原始社会的美好，似乎在原始社会，人们依山傍水过着美好的生活，今天采采果子，明天唱唱山歌，卢梭干脆把原始人称为“高贵的野蛮人”。但是，各种研究表明，原始人生活在极其残酷的暴力冲突当中，因为缺乏暴力的垄断而时时刻刻面临着生命的危险。

今天墨西哥、巴西的黑帮横行，或者伊拉克、阿富汗的军阀混战，虽然不像原始社会那样彻底无政府，但也是国家能力低下的表现。有学者通过研究发现，其实一个国家陷入长期内战，往往未必是因为叛军多么强大，而可能仅仅是因为政府军过于软弱，无法将星星之火掐灭。这意味着，在国家能力低下的地方，叛乱分子可能只需要三五千人，在偏远处找到根据地，并且通过某种地下经济渠道获得财源，比如鸦片、矿产、石油，就可以将一个国家拖入长期的内战，把一个小伤口变成大面积的感染。而那些国家能力强大的国家，往往能够在叛军崛起的源头就将其剿灭，从而避免星星之火发展成燎原之势。也就是说，国家能力是个相对而非绝对的概念。一只生病的羚羊完全可能在虎口之下逃生，只要那只老虎病得更严重就行。

“国家”的第二个重大功能，是提供公共服务。这一点应该说非常容易理解。国家是暴力机器，但不仅仅是暴力机器。尤其是在现代社会，我们赋予国家很多功能。古代的时候，老百姓如果被偷被抢，或者家里人被打被杀，可能会去告官，但是通常而言，老百姓不会因为孩子上不起学而跑到官府门前去要求“受教育权”，也不会因为看不起病而要求政府提供“医保”。现代国家就不同了，你上不起学找政府、看不起病找政府、失业了找政府、门口路坏了找政府、失火了也找政府，甚至连邻居家装修太吵了，你可能都会拨打“市长热线”。

那么，问题就来了，我们对政府有这么多要求，它如何做到？显然，只有那些具有强大征税能力的国家才能提供良好的公共服务——这当然不是说，具有强大征税能力的政府一定会把钱花在公共服务上，或者一定能把钱花得合理，但是征税能力是公共服务的必要条件之一，这一点恐怕没有争议。我们常常羡慕北欧国家“从摇篮到坟墓”的福利体系，但是它的前提是税收占GDP接近50%的财税能力。很多国家的民众羡慕中国的高铁、中国的基础设施，这背后同样是政府巨大的财政能力和组织能力。

相比之下，那些贫穷落后的发展中国家，尤其是非洲国家，它们的财政和组织能力都非常低下，结果就是政府对很多公共问题一筹莫展。举一个公共健康问题的例子，大家都知道，疟疾是一个困扰人类多年的问题，尤其是在非洲，每年都有几十甚至几百万人因此丧生。但是，这个病的防控从技术上而言，并没有那么难，只要家家户户都挂上含有防虫剂的蚊帐，这个病的传播率和死亡率就会大大下降。但是，很长时间以来，很多非洲政府就是拿不出买蚊帐的钱，只能看着本国无数民众尤其是儿童白白死去。一个国家没钱造航母、造原子弹还可以理解，但是蚊帐都买不起，这就是国家能力低下带来的悲剧。直到最近，在国际社会的帮助下，非洲的蚊帐普及率才显著提高，疟疾的死亡率也下降了一大半。